러시아 7월 개헌의 과정과 의미, 영향 등 전체 흐름 총정리 - 대학원 특강 요약

푸틴 대통령의 집권 연장을 가능하게 만든 러시아 헌법개정이 지난 7월 이뤄졌다. 속전속결로 진행된 2020년 7월 개헌은 '신의 한수'로 평가되는 '대통령 기존 임기 백지화' 조항이 추가되면서 개헌의 근본 취지가 상당히 왜곡됐다.

당초부터 계획된 크렘린의 시나리오에 따른 것일까? 의회 심의 과정에서 불쑥 나타난 생각지도 못한 변수에 의한 것일까? 아직까지도 명확하지 않다.

분명한 건, 이 개헌으로 푸틴 대통령은 '종신 집권'의 길로 들어섰다는 사실이다. 1991년 붕괴된 소련의 모든 공과를 어설프게 물려받았던 러시아가 겨우 30년만에 '최고 권력자(소련의 공산당 서기장)의 종신 집권' 역사를 되살리려는 것일까? 독재의 환영이 어련거려 안타깝다.

그나마 다행한 것은 이번 개헌으로 '강력한 대통령의 권한'이 조금이나마 줄어든 가능성이 있다는 점이다. 조금 더 두고볼 일이지만, 러시아 권력구조는 개헌의 전과 후로 크게 달라졌다. 러시아의 개헌 과정과 그 결과과 영향, 전후 내막을 세세하게 살펴봐야 하는 이유다.

한국외대 국제지역대학원 러시아CIS학과의 '전문가 초청 특강' 프로그램에 나가 강의한 (2020년 11월 6일) 내용을 공유한다. 참고가 되기를 바란다.

1, 러시아 헌법 개요
2, 2020 개헌 추진 과정
3, 2020 새 헌법의 주요 내용
4, 2020 개헌 의미, 평가
5, 개헌후 후속 조치
6, 덧붙이는 말

1, 러시아 헌법 개요

현재 헌법은 7월 1일 국민투표를 거쳐 4일 발효

1) 구성
- 전문과 헌법조항(137조), 부록으로 구성
단, 137조 중 5개 조에는 항목(-1) 추가, 127조(연방대법원과 검찰청)는 삭제

- 헌법조항 137조는
제 1 장. 헌법의 기본(~16조)
제 2 장 인간과 시민의 권리와 자유(~64조)
제 3 장. 연합 장치(연방구성) (~79.1조)
제 4 장 러시아 연방 대통령(~93조)
제 5 장 연방 의회(~109조)
제 6 장. 러시아 연방 정부(~117조)
제 7 장 사법권과 검찰청(~129조)
제 8 장 지방 자치 단체(~133조)
제 9 장. 헌법 개정 및 개정(~137조)

- 부록(9개 조항)
소련에서 러시아로 권력 이양기의 과도기적 조항 명시

제 1항: 러시아 연방 헌법은 1993년 12월 12일 국민투표와 함께 발효된다. 1978년 4월 12일 채택된 소련연방내 러시아 기본법(헌법)은 종료된다.

2) 러시아 헌법 제정및 개정 과정
- 소련 해체 뒤 대통령(크렘린)과 의회(소비예프최고회의. 벨르의 돔)의 힘겨루기 치열
- 군사적 충돌: 1993년 10월 4일 벨르이 돔 포격 사건
- 12월12일 헌법 제정 국민투표 실시 : 등록 유권자 중 5818만 7755명(54.8%) 투표, 3293만 7630명(54.5%) 찬성
- 이후 2008년 대통령 임기(4년→6년) 등 의회를 통한 헌법 개정 시행

● 헌법 개정 방식
- 헌법 135조에 규정
- 개헌은 의회 권한. 단) 헌법 제1, 2, 9조 개정시 국민투표 필요, 연방 구성에 관한 제3장 개정시 연방구성 의회 통과

● 헌법 1조
Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

3) 2020 개헌의 특징
- 러시아 헌법 제정뒤 대폭 손질
- 헌법 135조에 의하면, 국민투표 절차(1, 2, 9조 개정)가 필요없는 개정이나 국민투표 실시
- 제3장(65~79조) 67조부터 일부 개정 - 러시아 85개 연방 주체 의회 통과

2, 2020 개헌 추진 과정
대통령의 개헌 제안(초안) → 의회 심의및 개정 → 국민투표 확정 → 발표및 발효

1) 대통령의 개헌(셀프 개헌) 제안
- 푸틴 대통령, 1월 15일 새해 국정연설서 개헌 전격 제안
- 취지: 1993년 채택된 헌법의 틀에서 국가와 사회의 변화를 수용하기 위해 개헌 필요. 국민투표를 거쳐 개헌 여부를 최종적으로 결정하자고 제안

* 사전 개헌 분위기 띄우기
- 2019 12월 19일 연말 결산 기자회견서 '대통령은 연임할 수 없다'는 조항 개정 시사
- 2012년 권력 복귀(총리- 대통령)후 부터 이 조항의 불합리성을 지속적으로 지적

2) 초스피드(속전속결) 개헌
- 대통령, 개헌안 초안 2월 17일 의회 송부

- 하원 심의
2월 20일 1차 독회
3월 11일 2차 독회후 개헌안 확정
3월 12일 최종 심의(3차 독회)및 표결: 찬성 383표, 기권 43표, 반대 0표로 통과.
(반대가 제로(0)라는 것은 공산당 의원들마저 반대하지 않았다는 뜻)

- 상원 심의: 하원 통과 당일 오후 심의및 표결 (찬성 160표, 반대 1표, 기권 3표)

- 국민투표
신종 코로나(COVID 19)사태로 당초 4월 22일에서 7월 1일로 연기
국민투표 결과: 투표율 67.97%에 찬성 77.92%, 반대 21.27% '예상외 결과' 평가
단) 모스크바는 53%의 투표율에 65%의 찬성

3) 하원 심의의 핵심 - 대통령 연임 규정
- 여성 의원(발렌티나 테레쉬코바)이 푸틴의 운명을 바꿨다
- 2차 독회(3월 10일)서 "대통령 임기 제한을 (아예) 없애든지 개헌안에 현직 대통령도 과거 경력을 백지화해 다른 후보들과 똑같이 입후보할 수 있도록 허용하는 조항을 넣자"고 제안
- 이후 집권여당 '통합러시아당"의 찬성 분위기 속 푸틴 대통령 의회 연설
- 개헌안 확정

4) 국민투표 결과 분석 - 예상치 못한 '의외의 결과'

- 당초 예상
신종 코로나 사태에 경제난 겹쳐 고전 예상
투표율 67%에 개헌 찬성률 61% (6월 초 브찌옴 여론조사)

- 투표 결과
한달도 채 안되는 시간에 개헌 찬성이 17%P나 상승

5) 민심 반전의 원인은?

가) 여전한 '국민(구세주) 대통령' 이미지 작동: 경제난에 신종 코로나 사태에 대안 없다는 표심

* 푸틴 지지율 추이
첫 대선(2000년): 52.94% 득표
2004년 대선: 71.31%의 지지 확보

이후 총리직(메드베데프 대통령)을 거쳐,
2012년 복귀 대선: 63.6% 득표(위기감 고조)
2018년 3.18 대선: 76,6% 득표(투표율 67.4%)
2020년 국민투표: 개헌 찬성 77.92%(투표율 67.97%)

나) 개헌 반대 캠페인 전무
- 신종 코로나사태로 개헌 반대 대중 집회 원천적 불가
- 4~5월 2달간 '전국민 휴무및 자가 격리' 조치, 국가 전체 셧다운
- 소셜 미디어(SNS) 통한 '개헌 반대' 캠페인, 혹은 '1인 시위'

다) 변칙 투표 방식
- 우리의 눈높이로 보면 공정성 기대 이하
- 신종 코로나 방역을 이유로 사전투표를 1주일 전부터 시작(임시 투표소 설치)
- 각 지자체, 투표 독려용 '경품 행사' 진행 등 편법·불법·엉터리 선거?

특히 모스크바시의 경품행사는 '신의 한수':
개헌 국민투표에 참여하면 '할인 쿠폰'(상품권)을 제공하는 '밀리언 프라이즈' (Миллион призов) 시행

라) 집권세력의 전략적인 국민투표 날짜 선택
- 연기된 승전기념일 군사퍼레이드(6월 24일) 1주일 뒤 실시 - 애국심을 표심으로
- 모스크바 등 주요 지역 방역 제한조치 서둘러 해제 - 신종 코로나 위기 극복 자긍심

6) 뒤늦은 개헌 반대 시위
- 개헌안 확정 발표후, 방역 제한 조치 해제 후 '반 푸틴' '반 개헌' 시위
- 7월 17일 '니예트(Het!, NO!) 시민단체'가 조직한 시위(푸쉬킨 광장)에 1천여명 참가

3, 2020 새 헌법의 주요 내용

1) 대통령 연임 금지 조항(헌법 81조 3항)
- '연속해서 подряд' 단서 삭제로 대통령직 2번 이상 금지
- 대통령의 기존 임기를 백지화하는 조항 삽입으로 '푸틴의 운명' 바꿨다

2) 권력구조 개편

가) 대통령의 권한 의회와 국가평의회 등으로 대폭 이양
- 국가두마(Государственная дума 하원) : 총리및 각료 임명권, 총선 승리시 정부 구성권한 확보
- 연방회의(Совет Федерации 상원) : 헌법재판관과 대법관 해임 건의권, 정보기관인 FSB 등 소위 '권력기관'의 장에 대한 임명 승인권

나) 국가평의회 (Госсовет)의 헌법 기구화
- 기존의 대통령 자문기구인 국가평의회를 헌법이 규정한 기구로 위상 강화
- “러시아 국가기구들 사이의 효과적인 협력과 조율, 그리고 국내외 정책과 사회경제적 발전의 핵심 원칙들을 결정하는 권한" (헌법 내용)
- '옥상옥' 기구 가능성 제기
푸틴 대통령, 퇴임(2024년)뒤 국가평의회를 장악, 실질적 영향력 행사 의혹 제기

● 기존의 국가평의회는?
2000년 출범, 크렘린의 직제속 포함. 주요 임무는 국가적 중요 문제에 대한 토론과 대통령 결정의 지방 전달, 연방 예산 초안에 대한 논의, 주요 인사 정책 논의 등.

3) 국가 주요 인사들에 대한 자격 요건 강화
- 대통령 후보: 러시아 거주 25년 이상(과거 10년), 외국 국적(영주권) 경력 없어야
- 총리, 장관, 주지사, 의원 등 고위 공직자: 외국 국적 및 영주권 보유 금지

4) 러시아의 주권 강화
- 국제법과 국제조약이 러시아 헌법에 위배되지 않을 경우에만 유효.
그외에 주지사 등 지방자치단체장의 권한 강화, 최저임금 기준 등 서민 생활 보호

4, 2020 개헌 의미 및 평가

1) 푸틴 대통령의 집권 연장
- 2024년(72세) 대권 도전 가능, 84세가 되는 2036년까지 대통령직 수행 전망
- 이번 개헌이 '독재로 가는 길'이라고 비판받는 이유.

● 푸틴 집권 기간
1999년 12월 31일 옐친 전대통령의 전격 사퇴, 대통령 권한 대행
2000년 3월 조기 대선 당선, 연임
2008년부터 4년간 총리로 2선 후퇴
2012년 3월, 임기가 늘어난(6년) 대통령직 복귀
지난해 3월 재선

2) 현지 전문가들도 예상치 못한 집권세력의 '꼼수'
- 하원 심의에서 대통령의 개헌 초안 개정 - 임기 백지화 조항 삽입
- 대통령 개헌 초안에 대한 해석 구구

● 외신 평가:
- 푸틴 대통령의 영구집권 획책
- '국가평의회' 의장, 상하원의장, 집권 여당 대표 등 '상왕' 자리 오를 것:
나자르바예프 전 대통령, 리콴유 전총리, 덩샤오핑 등과 같은 길 추구

● 현지 반응:
- 푸틴 대통령의 연임 불가에 무게를 둔 여론 살피기
주요 사례: 권력이양 완충장치, 의원내각제 이행 가능성, 권력 교체용 특별기구 설치
- 대통령 행정실 간부의 '천기누설' (2월 말)
푸틴 대통령의 집권 초기(2000년) '크렘린의 회색추기경'으로 불린 최측근 블라디슬라프 수르코프, '새 헌법체제 하에서는 기존 대통령의 선수(임기)도 제로화(0) 해야 한다'고 주장

5, 개헌후 후속 조치

가) 정부조직법안 하원 송부(9월 22일), 하원 심의 시작(10월 14일)

*주요 내용:
- 대통령은 취임 2주전 총리 지명 하원 승인 요청
- 하원 부총리및 각료 제청. 단, 안보부장과 비상사태 부장은 대통령이 상원과 협의후 임명
- 정부: 사회 보장과 가족 및 아동 보호, 건강 관리, 시민 사회 기관 및 기타 분야와의 상호 작용 분야에서 새로운 권한 확보

나) 국무원 관련 법안 제출(10월 14일)

*주요 내용:
- 국무원 구성 및 활동의 지위, 조직 및 법적 기반 등 정의
- 국무원의 구성을 보면,
의장은 대통령
총리, 연방의회 의장, 두마 국가 회장, 대통령 행정책임자 및 주지사는 상임위원
정당및 지방 정부 대표 비상임위원으로 구성

6, 덧붙이는 말

- 낮은 헌법의식을 일깨우는 10대 '헌법 소녀', 2019년 7월 27일 등장
- 올가 미시크(17, 쉬꼴라 학생)는 무장한 시위 진압 경찰앞에 홀로 앉아 러시아 헌법 4개 조문을 낭독: △평화적 시위의 권리에 관한 조항 △누구나 선거에 참여할 수 있다는 조항 △언론과 표현의 자유에 관한 조항 △ 러시아에서 가장 중요한 것은 국민의 뜻과 권력이라는 조항
- 일부 외신은 과거 중국 천안문 사태 당시 탱크앞에 혼자 서 있던 ‘탱크맨’에 빗대 그녀를 '헌법 소녀'라고 불렀다.

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